Wir sollten die Rundfunkräte wählen

[In unwesentlich gekürzter Form erschienen in der FAZ vom 08.05.2019]

Die zwölf deutschen Rundfunkanstalten werden von insgesamt 667 Frauen und Männern in Rundfunk- und Verwaltungsräten beaufsichtigt. Sie werden nicht gewählt, sondern von Verbänden und gesellschaftlichen Institutionen bzw. deren Vorständen entsandt. Die von ihnen repräsentierten unterschiedlichen Perspektiven und Lebenserfahrungen sollen sichern, dass das Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster“ abbildet. So formuliert es das 2014 ergangene ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das Regeln für die Staatsferne der Organisation des Rundfunks festgelegt hat.

In den aktuellen Debatten um die Bestimmungen des nächsten Rundfunk- oder Medienstaatsvertrags bleiben die Rundfunkgremien unauffällig. Auch im Hinblick auf Strukturveränderungen, Modernisierungen und Sparmaßnahmen stützen sie eher die Wagenburg von ARD und ZDF, als dass sie durch eigene Ideen Orientierungen zu setzen versuchen. Die Rolle des an den Interessen der Allgemeinheit orientierten Gegenpols zu den Intendanten füllen sie in ihrer öffentlichen Präsentation nicht aus.

Die wichtigsten Aufgaben der Rundfunkräte als den Souveränen der zur Selbstverwaltung ermächtigten Anstalten sind die Wahl der Intendanten, der Erlass von Satzungen und Finanzordnungen, die Genehmigung der Wirtschaftspläne und die Programmaufsicht. Zu den vielen nicht eingelösten Optionen der Räte gehört, dass sie durch das Instrument der Satzungen erheblichen Einfluss auf die Leitungsstruktur nehmen und die Allmacht der Intendanz eindämmen könnten. Auf die Programminhalte haben sie grundsätzlich nur im Nachhinein und in Einzelfällen Einfluss. Wirkungsmöglichkeiten bestehen jedoch z.B. durch die Festsetzung von Programmrichtlinien, die von ihnen zu beschließen sind. Beim Bayerischen Rundfunk enthalten die Richtlinien unter anderem einen Wertekodex und einen Qualitätsleitfaden und haben trotz recht vager Formulierungen Benchmark-Charakter. Der WDR hat unter der Bezeichnung „Programmrichtlinien“ hingegen einen Text veröffentlicht, in dem das Selbstlob aller Unternehmensgliederungen gesammelt scheint. Der WDR-Rundfunkrat hat diesen Text 2013 „verabschiedet“ und sich damit als Aufsichtsgremium aus der ihm gesetzlich gestellten Aufgabe herausgemogelt, überprüfbare Richtlinien zu beschließen. Ein Konsens zwischen Aufsicht und Unternehmensleitung ist natürlich eine legitime Option. Hier jedoch wollen sich die Abgesandten der diversen „gesellschaftlichen Gruppen“ offenbar den Mühen von Benchmark-Diskussionen entziehen und bei der Bewertung des Programms lieber der Weisheit ihrer Herzen vertrauen.

Das Wissen über Unternehmensprozesse ist zwischen Intendanz und Aufsichtsgremien naturgemäß asymmetrisch verteilt. Hinzu kommen noch Asymmetrien in den Gremien selbst. Diese können nur selbstbewusst agieren, wenn sie auch kompetent sind. Die Kompetenz von Rundfunkräten hängt unter anderem von der fachlichen und wissenschaftlichen Unterstützung ab, derer sie sich bedienen können. Im WDR-Gremienbüro sind vier im Vergleich zum anstaltsintern Üblichen mäßig dotierte Referentenstellen besetzt, kein anderes Gremium verfügt über mehr. In manchen Fragen werden Auskünfte bei den Justiziariaten der Anstalten eingeholt, die eigentlich kontrolliert werden sollen. Vertreter des Staates und der Parteien haben unter diesen Umständen einen natürlichen Vorteil, weil sie über ihre Apparate jederzeit Know-how heranschaffen können. Auch deshalb ist die politische Bank in den Rundfunkräten, die seit dem ZDF-Urteil auf ein Drittel der Sitze beschränkt ist, immer noch tonangebend.

Die Rundfunkräte beaufsichtigen öffentliche Güter und sollen die Gesellschaft über die wesentlichen Diskussionen und Entscheidungen ausreichend informieren – mit wenigen legitimen Ausnahmen. Zwar sind Rundfunkratssitzungen inzwischen meist öffentlich, aber Diskussionen zur Vorbereitung von Beschlüssen finden in nicht-öffentlichen Ausschüssen und inoffiziellen „Freundeskreisen“ statt. Einige Räte veröffentlichen Ergebnisprotokolle, in denen auch Nachfragen und mitunter Meinungsunterschiede dokumentiert sind. Dies trifft beispielsweise für den HR und den RBB zu. Beim WDR oder dem ZDF bleiben Entscheidungsgründe und Diskussionen für die Beitragszahler verborgen. Damit wird das vom Bundesverfassungsgericht geforderte „Mindestmaß an Transparenz“ verfehlt, das vor allem das Handeln und den Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Gremien sichtbar machen soll. Es ist noch keinem Gremium eingefallen, von sich aus über digitale Kanäle mit der Allgemeinheit in Kontakt zu treten, um durch den offenen Dialog mit Beitragszahlern dem Eindruck einer intransparenten Konsenspolitik entgegenzuwirken. Wenn dies einzelne Räte tun, wie der ZDF-Fernsehrat Leonard Dobusch, wirkt dies wie eine anarchistische Regelverletzung.

Andererseits ist das registrierbare Interesse des Publikums an der Arbeit der Gremien gering. Zu den öffentlichen Sitzungen erscheint meist nur eine kleine Zahl von Zuhörern. Der WDR-Rundfunkrat übertrug zwischen 1994 und 2003 sieben Sitzungen live über damals noch aktive Mittelwellen-Frequenzen. Eine Reaktion von Hörern blieb vollständig aus. Die Existenz der Aufsichtsgremien ist vielen Beitragszahlern unbekannt, und auch Mitarbeiter von Rundfunkanstalten können nicht immer ihre Funktion zutreffend beschreiben. Die Google-Bildersuche mit dem Schlagwort „WDR-Rundfunkrat“ ergibt an erster Stelle ein Gruppenfoto, auf dem der freundlich lächelnde Intendant in vorderster Reihe steht. Es wirkt so, als habe er eine Gruppe verdienter Mitarbeiter um sich geschart. Bilder sprechen für sich. Nichts deutet darauf hin, dass er von dieser Gruppe abhängig sein soll. Sollte dem öffentlichen Auftreten der Rundfunkräte nicht besser jederzeit anzumerken sein, dass sie sich nicht als Gefolgschaft der Unternehmensleitungen verstehen?

Die checks and balances der Rundfunkaufsicht verdienen ein Update. Die Eigenständigkeit der Rundfunkräte, die ein Korrektiv zur Machtposition der Intendanten bilden und die Beitragszahler demokratisch repräsentieren sollen, muss sichtbar werden. Die Verkleinerung der Gremien und die Professionalisierung ihrer Arbeit durch einen unterstützenden Apparat kann ihnen eine aktivere Rolle ermöglichen – auch bei der digitalen Transformation des Rundfunks, die gerade erst begonnen hat und ihre Richtung und ihre Ziele noch sucht.

Im zitierten ZDF-Urteil bezeichnet das Verfassungsgericht die derzeitige öffentlich-rechtliche Organisation mit einer auf Verbände-Repräsentanz beruhenden Aufsicht als eine zulässige Option. Verfassungskonforme Alternativen sind also jederzeit denkbar. Das Nachdenken darüber legt das Gericht selbst indirekt nahe, indem es über mehrere Seiten hinweg thematisiert, wie unwahrscheinlich im geltenden Organisationsmodell eine tatsächlich staatsferne Organisation und eine Vielfalt garantierende Aufsicht sind. Rundfunkräte ohne staatliche und staatsnahe Vertreter wären sicher verfassungsrechtlich noch weniger problematisch als die derzeit erlaubte und meist auch ausgeschöpfte Quote.

Die Abbildung der in der Gesellschaft existierenden vielfältigen Perspektiven in den Aufsichtsgremien wird im Urteilstext sehr klug bewertet. Es heißt dort: „Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner Gruppen kann freilich kein in jeder Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter Weise fragmentiert, manifestiert sich in ungleichzeitigen Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in einer Rundfunkanstalt sein können. Insbesondere sind die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner Interessen. Durch Vertreter verschiedener Gruppen sind die vielfältigen Schichtungen und Überlagerungen in einer modernen Gesellschaft somit nicht wirklichkeitsgerecht abbildbar.“

In der Tat beobachten Soziologen eine Ent-Institutionalisierung der deutschen Gesellschaft. Von 1990 bis heute haben sich die Mitgliederzahlen von Parteien und Gewerkschaften mehr als halbiert, auch die Kirchen sind stark geschrumpft. Statt dessen gibt es zunehmend temporäre Bewegungen und Zusammenschlüsse wie Pegida, Pulse of Europe oder Fridays for future. Diesen gesellschaftlichen Veränderungen wird ein auf Institutionen setzendes Integrations- und Vielfaltskonzept nicht gerecht.

Aus den im ZDF-Urteil bereits beschriebenen Defiziten können die Gesetzgeber eigentlich nur eine Konsequenz ziehen: Direkte Listenwahl der Rundfunkräte durch die beitragszahlenden Haushalte bei Ausschluss von Listen politischer Parteien. Dafür kann eine modernisierte Variante der Sozialwahlen angewandt werden. Jeder Haushalt erhält vom Beitragsservice TANs und gibt seine Stimme mithilfe einer App oder auf einer Website ab. Der Gesetzgeber stellt Kriterien für die Zulassung von Listen auf. Die Rundfunkräte werden auf 30 bis 35 Mitglieder reduziert – aktuell sind es bis zu 74. Die Aufwandsentschädigungen, derzeit auf Bafög-Niveau, werden erhöht.

Dieses Modell zieht einen Schlusstrich unter das Dilemma der Staatsnähe und hat offenkundige demokratietheoretische Vorteile. Darüber hinaus verschafft es den Rundfunkgremien eine größere Sichtbarkeit. Gremienmitglieder, die aus eigenem Engagement heraus handeln und nicht nur einen Honoratiorenstatus genießen wollen, stärken die Unabhängigkeit der Räte und können so die gesellschaftliche Diskussion über den Zustand und die Weiterentwicklung der beitragsfinanzierten Medien beleben.