Öffentlich-rechtliche Medien: Krisenjahr 2017

Die Diskussion über den Auftrag, die Finanzierung und die Zukunft der öffentlich-rechtlichen Medien in Deutschland hat 2017 eine noch nicht dagewesene Intensität erreicht. Die folgende Übersicht benennt die wichtigsten Themen und verlinkt die zugehörigen Texte und Videos. Der gesetzliche Auftrag, die Struktur der Rundfunkanstalten und die weitere Finanzierung durch den Rundfunkbeitrag werden 2018 ebenso Gegenstände neuer staatsvertraglicher Regelungen sein wie der für die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Systems entscheidende Telemedienauftrag.

— Der Beitrag erscheint auch auf ioer.org

Grundlagen

Eine hervorragende Information zur Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland liefert eine Eigenstudie des Beratungsunternehmens McKinsey. In Form einer stark visualisierten Datenpräsentation wird die Positionierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der sich wandelnden „Medienlandschaft“ dargestellt, angereichert um Übersichten, die einen Vergleich mit anderen europäischen Ländern ermöglichen.

Auskünfte über die Nutzung der digitalen Rundfunkverbreitung gibt der Digitalisierungsbericht 2017 der Landesmedienanstalten.

Die ARD-ZDF-Studie 2017 gibt wie immer konkrete Auskünfte über die Formen der Online-Nutzung und bleibt trotz einiger eigensinniger konzeptioneller Festlegungen eine Referenz für die Diskussion des Medienwandels. Die Unterscheidung zwischen „medialer“ Internetnutzung und Individual-Kommunikation auf Social-Media-Plattformen übersieht, dass gerade Jüngere auch politische Neuigkeiten zu einem großen Teil aus der Individual-Kommunikation beziehen (siehe JIM-Studie). Interessant ist 2017 der nochmalige sprunghafte Anstieg der Online-Nutzung um 11,4% und die zeitliche Zunahme der Nutzung gerade bei der Altersgruppe der 30- bis 49-Jährigen, um deren Gunst („Eroberungsgruppe“) sich lineare Fernsehprogramme wie das WDR-Fernsehen vergeblich bemühen.

Die JIM-Studie 2017 enthält Daten zur Mediennutzung der 12- bis 19-Jährigen und zeigt, dass Facebook für diese Altersgruppe keine große Rolle mehr spielt (5. Platz nach Youtube, WhatsApp, Instagram und Snapchat) und bestätigt die überragende Bedeutung des Smartphones als wichtigstes Gerät für den Internetzugang.

Auftrag und Struktur der Rundfunkanstalten

Eine Art ABC des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bilden die Antworten der sächsischen Staatskanzlei (4 Dokumente, rechts oben wählbar) auf 630 Fragen der AfD-Fraktion. Obwohl die Fragen zum Teil realsatirischen Charakter haben, bilden sie doch ein großes Spektrum der Gedanken und Vorurteile ab, die es in der Bevölkerung zum System der beitragsfinanzierten Medien gibt.

Im September 2017 legten ARD und ZDF einen Bericht zu Auftrag und Strukturoptimierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im digitalen Zeitalter vor. (Anlagen zum Bericht) Er enthält einige Bemerkungen zur positiven Rolle des öffentlich-rechtlichen Journalismus und Angaben zu Einspar- und Rationalisierungsmöglichkeiten der Unternehmen. Ein Umbau in Richtung auf die heute schon sichtbaren und weiterhin zu erwartenden Zukunftsaufgaben im Online-Bereich wird nicht ins Auge gefasst. Die im Bericht angegebenen Einsparpotentiale wurden in der Medienkritik und von den Ministerpräsidenten der Länder als zu gering bewertet.

Ob und in welchem Maße das System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland von der Bevölkerung tatsächlich gestützt wird, ist in jüngster Zeit nicht ermittelt worden. Die tatsächliche Nutzung oder auch die Wertschätzung von einzelnen Angeboten sagt darüber zu wenig aus. In der Öffentlichkeit überwiegen eindeutig kritische Äußerungen zu verschiedenen Aspekten des Systems und auch zu seiner Existenz. Aber es gibt auch Sympathisanten. Ein in zehn Punkte gegliederter Offener Brief fand Unterstützung von über 550 Wissenschaftlern, Redakteuren und Medieninteressierten. Der Text ist allerdings idealistisch-nebulös grundiert und bietet keine konkreten medienpolitischen Ansatzpunkte.

Ein Problem sowohl solcher Sympathiebekundungen wie auch der Stellungnahmen aus dem öffentlich-rechtlichen System selbst ist, dass fast ausschließlich die journalistischen Aufgaben und ihre Erfüllung in den Mittelpunkt gestellt werden. Sie bilden allerdings nur einen Teil des Programms. Der große Unterhaltungsanteil, zu dem auch der Sport zählt, könnte jedoch unter dem Gesichtspunkt des Auftrags und der Finanzierung auf den Prüfstand gestellt werden. Es könnte argumentiert werden, dass der staatsvertragliche Funktionsauftrag, der neben Information auch Bildung, Kultur und Unterhaltung umfasst, unter massenmedialen Bedingungen formuliert wurde, die heute nicht mehr vorliegen. Der früher häufig zur Legitimation von Unterhaltungsangeboten angeführte audience flow (eine Tagesschau nach einer nachmittäglichen Telenovela hat eine beachtliche Einschaltquote) betrifft heute im wesentlichen Zuschauer im Seniorenalter, die dem öffentlich-rechtlichen Programm ohnehin treu sind.

In diese Kerbe wollte der Staatssekretär Rainer Robra (Sachsen-Anhalt) wohl hauen, als er in einem Interview mit der Mitteldeutschen Zeitung 17.10.2017 zunächst Kahlschlag-Vorschläge vorbrachte (Abschaffung der Tagesschau und Beschränkung der Landesrundfunkanstalten auf regionale Aufgaben, nationale Ereignisse nur noch im ZDF) und dann in einem weitaus abgewogeneren Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung 01.12.2017 auch programmliche Einschränkungen verlangte: „Die Forderung, die Programmzahl zu reduzieren, tragen wir schon seit Jahren an die Sender heran. Wir können nicht die Augen davor verschließen, dass sich die linearen Programme langsam auflösen. Der notwendige Aufbau von Kapazitäten im Online-Bereich muss aus Einsparungen im linearen Bereich erfolgen.“ Den Bestand des öffentlich-rechtlichen Systems und seine Aufgaben im Bereich der politischen Information und Kultur verteidigte er explizit.

Finanzierung

Neben einer schon länger von ARD und ZDF vorgeschlagenen Orientierung des Rundfunkbeitrags am Index des Bruttoinlandsprodukts (BIP-Deflator) wurde nun in Norddeutschland ein grundsätzlicheres und dem Anspruch nach einfacheres Finanzierungsmodell ins Spiel gebracht: das ABC-Modell. Matthias Knothe aus der Staatskanzlei der 2017 abgelösten schleswig-holsteinischen Landesregierung erläuterte das Modell, sein damaliger Chef, Thomas Losse-Müller, vertiefte es in einem Interview.

Mitte Dezember 2017 wurden Berechnungen der KEF bekannt, nach denen in der Beitragsperiode 2017 bis 2020 mit einem Überschuss von 549,7 Millionen Euro zu rechnen sei. Die von ARD und  ZDF bereits zugestandenen Einsparungen sowie die von den Ländern geforderten zusätzlichen Anstrengungen dürften daher für die folgende Beitragsperiode keine Erhöhung mehr rechtfertigen.

In einer öffentlichen Diskussion gab der Radio-Bremen-Intendant Jan Metzger im Dezember 2017 preis: Sein Sender habe wissentlich „immer zu viel angemeldet“. „Wir haben schlechte Erfahrungen damit gemacht, zu wenig angemeldet zu haben.“ Dass dieses Verhalten die Akzeptanz des Rundfunkbeitrags stabilisieren wird, ist zu bezweifeln.

Beispiel Schweiz

Ein Beispiel für den Rückgang der populären und politischen Unterstützung des öffentlich-rechtlichen Systems ist die Schweiz. Dort ist – ähnlich wie in Deutschland – gesetzlich die Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf einen Haushaltsbeitrag beschlossen worden, verbunden mit einer Reduktion von 451 auf 365 Franken jährlich. Zudem findet im März 2018 eine Volksabstimmung über die vollständige Abschaffung von Empfangsgebühren statt – „No Billag“. Es wird ein knapper Ausgang der Entscheidung vorhergesagt.

Ein Ausweg aus der Legitimationskrise des Service Public (die durch Überalterung und die – durch gesetzliche Beschränkungen fixierte – geringe Strahlkraft von Online-Aktivitäten markiert ist) wurde 2015 durch eine Studie von Stephanie Grubenmann und Stephan Russ-Mohl gewiesen, die unter dem Titel „Zusammenarbeit statt Konkurrenz“ Kooperationsmöglichkeiten zwischen der SRG SSR und privaten Medienunternehmen in der Schweiz nahelegt.

Ein Positionspapier der Eidgenössischen Medienkommission (EMEK) aus dem Oktober 2017 stellt in einer sachlichen Analyse heraus, dass die bisherigen massenmedialen Verbreitungsformen den Journalismus absehbar „verkümmern“ lassen und derzeit weder die privaten noch die öffentlichen Medien eine erfolgversprechende Antwort auf diese Situation haben. Es werden drei Szenarien vorgestellt. Im Kontext des Papiers wurden drei Expertisen (Frank Lobigs, Vinzenz Wyss/Guido Keel, Christoph Neuberger) in Auftrag gegeben, die umfassend die künftigen Finanzierungsmöglichkeiten des Journalismus abklären.

Telemedienauftrag

Für die regulatorische Perspektive des Telemedienauftrags, also die Erfüllung des Funktionsauftrags der öffentlich-rechtlichen Unternehmen in Online-Medien, sind die von der EU gesetzten Rahmenbedingungen bedeutsam. Diese sind in der Richtlinie für audio-visuelle Mediendienste (AVMD) niedergelegt, deren Erneuerung ansteht. Zwar wurde bereits im November 2015 ein Positionspapier der Bundesrepublik Deutschland zur Novellierung der AVMD-Richtlinie  veröffentlicht. Ergänzend dazu ist der Zwischenbericht der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz aus dem Dezember 2015 interessant. Die EU-Kommission legte im Mai 2016 einen Entwurf vor, der von den deutschen Ländern kritisiert wurde. Das Institut für Europäisches Medienrecht hat im September 2017 eine Synopse der verschiedenen Positionen innerhalb der EU veröffentlicht. Die revidierte Richtlinie ist bislang nicht verabschiedet. Ein Beitrag in Media Perspektiven 11/2017 stellt kritisch fest, dass die EU es bei einer „sektorspezifischen“ Sicht belässt und die inzwischen konvergierten Medien nicht gemeinsam reguliert.

Im Mai 2017 legten die Rundfunkreferenten der deutschen Länder einen Entwurf zur Novellierung des Telemedienauftrags vor. An der öffentlichen Konsultation zu diesem Entwurf beteiligte sich auch der IÖR (Kurzfassung, ausführliche Stellungnahme). Weitere Schritte der Länder sind im Frühjahr 2018 zu erwarten.

Die Frage, was ARD und ZDF im Netz dürfen, wird auf der Seite des Zapp-Magazins (NDR) behandelt. Aufschlussreich sind die vier auf der Seite verlinkten Interviews mit Wille, Kühn, Raab und Krickels sowie die Umfrage in den Staatssekretariaten, die auf der Seite in einem Kasten verlinkt ist. Dort werden zwei Themen behandelt: Die Verweildauerregelung und der „unbestimmte Rechtsbegriff“ der Presseähnlichkeit.

Transparenz

In einem von der ARD beauftragten Gutachten nimmt der frühere Verfassungsrichter Paul Kirchhof zu Transparenzverpflichtungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Stellung. Etwas überraschend kommt er zu dem Ergebnis einer nur beschränkten Transparenzpflicht. Zuviel Transparenz könne zu einem verfassungswidrigen „Mitwissen“ von Staat und Wirtschaft führen. Einen Vertrauensverlust befürchtet Kirchhof nicht durch mangelnde Transparenz von Vertragsvereinbarungen mit Prominenten oder Sportrechteinhabern, sondern höchstens durch unfaires Verhalten von Journalisten in Talkshows. Die von Kirchhof bestätigte „Arkantradition“ der Rundfunkunternehmen wird von Friedrich Schoch mit dem Verweis auf die verfassungsmäßige Verankerung des Informationsfreiheitsgesetzes kritisiert. Seine Schlussfolgerung: „Die transparente Dokumentation der Mittelverwendung gegenüber der Öffentlichkeit sollte eine Selbstverständlichkeit sein, da der öffentliche Rundfunk auf der anderen Seite mit dem Rundfunkbeitrag über das Privileg einer nicht versiegenden Einnahmequelle verfügt.“

Presseähnlichkeit

Zwei Schlagwörter aus den geltenden Telemedienbestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags beschäftigen immer wieder die Marktteilnehmer: Sendungsbezug und Presseähnlichkeit. In  Gerichtsverfahren haben Zeitungsverleger gegen tagesschau.de, rbb.de und radiobremen.de ihre Kritik am Textaufkommen und somit Presseähnlichkeit dieser Onlineangebote geltend gemacht.

Radio Bremen sicherte in Form einer Unterlassungserklärung zu, Nachrichtenseiten vom 16. Januar 2017 nicht mehr zu verbreiten, an denen nicht-sendungsbezogene, presseähnliche und flächendeckende Regionalberichterstattung moniert worden war.  Die Wettbewerbskammer des Landgerichts Bremen beendete daraufhin das Verfahren. Die umgestaltete Website von Radio Bremen weist inzwischen zu jedem Beitrag einen konkreten Sendungsbezug aus.

Auf das Wettbewerbsverfahren gegen Radio Bremen nahm der WDR-Intendant Tom Buhrow Bezug, als er im Dezember 2017 ankündigte, dass die Website wdr.de ab sofort nur noch knappe Texte enthalten solle und „multimedialer“ gestaltet werde. Texte wurden von ihm nicht als selbstverständlicher und gerade von mobilen Nutzern erwarteter Anteil der Online-Berichterstattung bezeichnet, sondern mit der gesetzlichen Pflicht des WDR zu Inklusion und Barrierefreiheit begründet. In einem Interview mit dem DLF bezeichnete Tom Buhrow das Publikum des WDR als „Kunden“ und sagte: „Was können wir am besten? Bisher Audio und Video, und wenn wir das verstärkt tun, dann deckt sich das auch einigermaßen mit dem, wie die Leute konsumieren, nämlich morgens im Mobiltelefon.“ Letzteres stimmt nicht mit den Erkenntnissen über die Nutzung mobiler Nachrichten überein. Vgl. dazu die zitierte McKinsey-Studie und den Digital News Survey 2017 der Institute Reuters und Bredow, in dem es heißt: „Die am weitesten verbreitete Nutzungsweise von Online-Nachrichten ist das Lesen von Artikeln und Berichten (42 %). Schlagzeilen werden von 28 Prozent der erwachsenen Internetnutzer in Deutschland angeschaut, nachrichtenbezogene Videos von 14 Prozent.“ Der Medienjournalist Stefan Niggemeier nahm in einem Kommentar zur „digitalen Defensive“ des WDR Stellung. Auch WDR-intern kam es zu Spannungen, von denen ein Brief an den Intendanten zeugt.

Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstituts, sagte in einem Interview, die öffentlich-rechtlichen Medien müssten wettbewerbsfähig bleiben, auch durch journalistisch-redaktionelle Online-Angebote. Das Verbot „presseähnlicher“ Angebote ist EU-rechtlich nicht zwingend, dennoch stimmt Dörr der staatsvertraglichen Regel für den Fall zu, dass das Institut der „freien Presse“ bedroht sei.

Erstaunlich selten wird bei der Beschwörung der Gefährdung monetarisierbarer Online-Angebote durch beitragsfinanzierte Texte der Blick über den nationalen Tellerrand hinaus geworfen. In den USA beispielsweise gibt es keinen beitragsfinanzierten Online-Journalismus und dennoch eine massive Finanzierungskrise kommerzieller Verlagsangebote, weil nur in Ausnahmefällen die durch das Zeitungssterben entstehenden Verluste durch Online-Einnahmen aufgefangen werden. Die Ausführungen von Lobbyvertretern wie Matthias Döpfner lassen regelmäßig jeglichen konkreten Beleg für die von ihm attackierte Bedrohung vermissen. Seine meistzitierte Äußerung: „Wir erleben im Netz nach wie vor eine mit öffentlich-rechtlichen Geldern finanzierte Flut textbasierter Gratis-Angebote, nichts anderes als eine gebührenfinanzierte digitale Staats-Presse, die den Wettbewerb verzerrt und uns Presseverlagen kaum Entfaltungsmöglichkeiten lässt.“ Die Politik müsse faire Wettbewerbsbedingungen schaffen. „Nur Staatsfernsehen und Staatspresse im Netz – das wäre eher etwas nach dem Geschmack von Nordkorea.“

Wandel der Öffentlichkeit

Seit dem erfolgreichen Präsidentschafts-Wahlkampf von Donald Trump sind die Kommunikationsverhältnisse im Internet Gegenstand allgemeiner Diskussionen und Spekulationen. Verhaltenseinflüsse im Sinne der „Filterblase“-These, die Informationsrepertoires eines Individuums betrifft, und der „Echokammer“-These, die sich auf das kollektive kommunikative Handeln in digital unterstützten Räumen bezieht, können bislang nicht belegt werden. Darüber informiert unter anderem eine Studie des Bredow-Instituts.

Dass der Online-Einfluss auf die Wahlentscheidungen amerikanischer Bürger möglicherweise weit überschätzt wird, legt ein Vortrag von Wolfgang Hagen (Video/Text) nahe, der die Bedeutung des rechtskonservativen und populistischen Talk-Radios in den USA herausstellt.

Eine Reihe von Konferenzen und Diskussionsveranstaltungen des Jahres 2017 weist darauf hin, dass nicht nur von einer Krise des Journalismus, sondern auch von einer Krise der Erklärungen gesprochen werden muss. Im Laufe des Jahres wurde der zunächst überwiegende Alarmismus ein wenig gedämpft. Seriöse empirische Studien zur Online-Kommunikation im deutschen Wahlkampf sowie zu Fake News oder Hatespeech liegen zur Zeit noch gar nicht vor.

Medienvertrauen

Die Unzufriedenheit mit den traditionellen Medien war vielfach Gegenstand von Untersuchungen. Eine für die Otto-Brenner-Stiftung angefertigte Studie Leipziger Wissenschaftler versucht zu belegen, dass Personen, die sich überwiegend im Internet informieren, überproportional demokratiefeindlich sind. Den Beitrag vieler traditioneller Medien, die mit den politischen Eliten harmonisch verbunden sind, zum gesunkenen Medienvertrauen untersucht eine Studie von Michael Haller – ebenfalls für die Otto-Brenner-Stiftung – am Fall der Berichterstattung über die Flüchtlingskrise.

Welche Aufgaben hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den gewandelten Kommunikationsverhältnissen und wie nimmt er sie wahr? Eine Diskussion zur Essenz des Rundfunks stellte sich diesen Fragen und wies auch unterschiedliche Positionen innerhalb der ARD (Wille, Kleist) aus – die erstaunlicherweise größer waren als die zwischen der CSU-Abgeordneten Stamm und dem Linke-Ministerpräsidenten Ramelow. Die Abspielplattform des Videos ist die empfehlenswerte medienpolitische Rubrik von mdr.de.

Jan Metzger unternimmt in einem langen Beitrag in der Medienkorrespondenz eine Analyse populistischer Erfolge. Die Ergebnisse für Trump, Brexit und die AfD stützen für ihn die Annahme „starker“ Medien, von Verhaltenssteuerung und Manipulation. Bis an die Grenze verschwörungstheoretischer Behauptungen reiht er Beispiele für Beeinflussungsversuche aneinander, um am Ende eine Apotheose von „Qualitätsmedien“ anzustimmen: „ In den Zeiten des Netzes sind es genau die alten journalistischen Tugenden, die den Unterschied ausmachen.“

Fake News

Wohl kein Medienthema ist 2017 so oft auf Konferenzen und Kolloquien behandelt worden wie Fake News. Die Resultate sind dürftig. Unausgesprochen werden manchmal Effekte von Fake News unterstellt, für die es allerdings keine Belege gibt. Für Journalisten ist die Überprüfung von Meldungen und ihrer Quellen eine selbstverständliche Aufgabe, über die es im Grunde nicht zu reden lohnte – und die sie in den Jahrzehnten des Kalten Krieges oder sozialistischer Planerfüllung auch schon auf unterschiedliche Weise forderte. Dennoch ist offenbar die Verunsicherung der Eliten angesichts neuer politischer Bewegungen so groß, dass sie unerwünschten Nachrichten Wirkungsmöglichkeiten beimessen, die größer sind als die von erwünschten. Diese mangelnde Souveränität der liberalen Hälfte Amerikas und der breiten politischen „Mitte“ Deutschlands wird wiederum von Rechtspopulisten mit „Fake News“- und „Lügenpresse“-Vorwürfen weiter unterminiert.

Videos zum Thema gibt es u. a. von diesen Konferenzen: re:publica 2017; EU-Sozialisten und Demokraten; Netzpolitik.

Zukunft des Fernsehens

Zwei Veranstaltungen zu den Perspektiven des Fernsehens in und nach der digitalen Transformation sammelten die vorhandenen Perspektiven – ökonomische, soziale, politische und technische.

Auf dem Mainzer Lerchenberg lautetete die Frage „Better stream or watch TV“ mit vier Diskussionsrunden. Panel 1: Wie wandelt sich der Markt? Panel 2: Wie wandelt sich die Nutzung?  Panel 3: Wie wandeln sich die Angebote? Panel 4 : Welche Rolle spielen öffentlich-rechtliche Anbieter? Dauer jeweils ca. 90 Minuten.

Das Münchener Internet-Forschungsinstitut MCIR nutzte für eine Veranstaltung den Begriff „Cloud-TV“ aus dem 2016 erschienenen ZDF-Gutachten von Dieter Dörr, Bernd Holznagel und Arnold Picot. Ein Video dokumentiert die Veranstaltung, die von dem israelisch-amerikanischen Medienökonomen Eli Noah eingeleitet wurde.

Zukunft des Journalismus

Keine der unzählbaren Tagungen zur Zukunft des Journalismus in der digitalen Welt kam über vorläufige, manchmal auch kritische Einsichten und bestenfalls neue Fragen hinaus. Eine davon, veranstaltet von der Otto-Brenner-Stiftung, machte Spannungen zwischen verschiedenen Sichtweisen deutlich. Eine moralisch-normative Sicht (Christian Nürnberger), eine empirisch-skeptische (Michael Haller), eine drängend kritische (Stefan Niggemeier) und eine wenig selbstkritische und letztlich eher konservative (Sonia Seymour Mikich) versuchen zu ermitteln, was dem Journalismus zwischen Morgen und Grauen noch bevorsteht. Im Jahr 2018 werden weitere Fragen gestellt werden müssen.